タクシー事業法の制定に向けて、タクシー業界内では野田新内閣の発足をいまのところ好感する声が少なくない。他方、臨時国会の召集日程を巡り本稿締切時点では与野党間に紛糾の兆しも窺える。同事業法案の詳細については非公表の現時点では論ずるまでもないが、タクシー適正化新法の名の下に実質的な再規制がスタートしてから早くも丸２年が経過しようとしている。そこで今回は、タクシー規制緩和の起点となった旧運輸省時代の運輸政策審議会答申（平成11年４月９日付「タクシーの活性化と発展を目指して」〜タクシーの需給調整規制廃止に向けて 必要となる環境整備方策等について〜）を振り返りつつ、答申の趣旨はどのように実現し、どのように挫折したのか否かを検証してみることにした。

なぜ、いま運政審答申なのか
　タクシー業界は全タク連において富田昌孝会長をトップとする執行部体制となって以来、懸命に再規制運動を展開してきた。それが功を奏してか、交通政策審議会でのタクシー事業を巡る諸問題に関する検討ワーキンググループ答申（平成20年12月）を根拠にした与野党全会一致によるタクシー適正化新法の成立、施行を見、自主的な減休車に取り組んだ。しかしながら言うまでもなく同法は「地域と期限を区切った上での特別な措置」を実施するものであり、タクシー事業の根本的な枠組みは「規制緩和」の精神のままなのである（ただし、運賃部分に関しては道運法の改正を待たず、行政による法運用の見直しで、自動認可運賃の幅が圧縮され、下限割れ運賃採用事業者は全国で約３分の１以下に減っている）。
　自主減車の効果は全国的に見ればまだら模様であり、そのことをもって業界労使は「適正化新法だけでは不十分。特定地域の指定が解除されたらどうなるのか？」として、民主党タクシー政策議員連盟を中心にタクシー事業法の制定を強く求めている。だが、この適正化新法の執行に当たり相当多数の法人タクシー事業者が減休車に自主的に協力したにせよ、総論には同意しつつも、少なからぬ事業者が「規制緩和の総括なくして自主的に減休車せよとは何ごとか」と思っていることもまた事実である。
　そこで改めて、タクシー規制緩和はいかなる世情の下で実行されるに及んだのか、また、その推進のバイブルとなった運政審答申に何が書かれ、それがどの程度実現し、またどのように挫折したのか確認しておく必要があるだろうと考えたわけである。
　検証に当たっては、運政審答申から直接の引用部分については「斜体文字」で表記することをあらかじめお断りしておくとともに、それと対比するように本紙としての評価を記述する形を採りたい。
　平成11年の運政審答申は「�T はじめに」「�U タクシーの現況と今後のあり方」「�V 需給調整規制の廃止後におけるタクシー制度のあり方」「�W おわりに」の４部構成となっている。第�T部でタクシー規制緩和に至る経緯が、第�U部では「１．タクシー事業の役割及び近年の状況」「２．タクシーの今後のあり方」―に分けられ、第�V部は「１．参入・退出制度のあり方」「２．個人タクシー制度のあり方」「３．運賃制度のあり方」「４．輸送の安全の確保のあり方」「５．運転者の質の確保方策」「６．利用者保護のための措置」「７．事後チェックの充実」「８．関連する事業のあり方等」―などで構成されている。第�W部では「答申を踏まえた制度設計を強く望む」との締めくくりの言葉が述べられている。

タクシー規制緩和の背景
　規制緩和の流れは、古くは昭和の時代の土光臨調まで遡る。その成果としては電電公社の民営化や国鉄の分割民営化などが成功例として評価が定着したものと言えよう。紙幅の関係であまり深く掘り下げる余裕はないが、細川首相の非自民・８党派連立政権成立後は規制緩和の流れは政権がどう移り変わろうとも決定的なものとなり、そうした空気の中でタクシー規制緩和も論じられるようになった。具体的な答申の記述を見ると、

　タクシーのみならず、交通事業全般に共通して、さらには我が国の産業政策として、市場競争を通じた経済社会の活性化を図ることが指向されており、そのために、社会全般における競争制限的な規制のあり方を見直すことが重要な課題となっている（「Ｉ はじめに」より）。

　業界や運輸行政そのものが主体的に規制緩和に取り組んだというよりも、「どの産業でも規制緩和しているから、タクシー事業でも検討しないわけにはいかない」というニュアンスも感じられる。平成９年の政府の規制緩和推進３カ年計画でタクシーの需給調整規制を平成13年度までに撤廃することが閣議決定され、本答申をもってそのための具体策が提言されている格好だ。答申の骨子素案公表までには全国各地でいわゆるミニ運政審が開催されて、ガス抜きが行われてきた。

タクシー事業に対する現状認識
　規制緩和以前のタクシー事業に対する現状認識はどのようなものだったのだろう？答申の記述は、

　タクシーは、バス・鉄道等の大量輸送機関の補完的役割を果たすとともに、ドア・ツー・ドアの機動的・個別的公共輸送機関として国民生活に定着している。
　また、近年の高齢社会の中で福祉輸送サービスに進出する事業者が増加してきており、タクシーの新たな役割として注目されている。
　さらに、介護サービスや救援事業等のタクシーの機動性を活かした関連サービスが出現するとともに、個人タクシーにおけるマスターズ制度等事業者団体が自主的に質の向上を目指す動きも始まっている。
　一方、近年の景気低迷の下で輸送量は低下傾向にある等総じて厳しい経営状況が続いているが、タクシーは、コストの約８割を人件費が占める典型的な労働集約型の産業であり、運転者の賃金体系が基本的に歩合制で事業収入が運転者の労働条件に直結していることから、他産業に比べると厳しい労働条件となっている（�U　タクシーの現況と今後のあり方「１．タクシー事業の役割及び近年の状況」から）。

　いずれもタクシー規制緩和から10年が経過した現在においても当てはまる事柄ばかりである。行政の、あるいは外部からの「タクシー観」というべきものは大きく変わったとは言えないようだ。また、事業規制の枠組みそのものについては次の記述が見られる。

　これまで、タクシーについては、一定の地域毎に需要と供給を調整して過剰な参入を規制する免許制や総括原価主義に基づく運賃の認可制がとられてきたが、このような規制は、事業運営の意欲と事業遂行の能力のある事業者の参入や事業の拡大を制限し、事業の活性化やサービスの多様化を阻害する要因となる側面もあった。
　このため、現行制度の下でも、運輸省では、事業区域の統合・拡大、最低保有車両数の縮減を行うとともに、需給調整や運賃設定の弾力化を進めており、その効果も現れつつあるが、事業全体への広がりは不十分である（同上）。

　考え方としては間違っていないし、市場におけるプレーヤーの固定化そのものが良くないのだという発想も是とするが、規制緩和から10年後の結果を知った上でなら、「免許制が必ずしも事業活性化を阻害してきた」とまで言い切れないし、規制緩和によってこうした阻害要因が除去できたとは到底言えないだろう。
　また、免許制や総括原価主義の欠点を上記のように指摘してはいるものの、事実関係としては道運法の改正を待たず、行政運用によりなし崩し規制緩和が実行されてもいる。例えば、東京では「関東運輸局は平成９年12月11日、昭和39年以来33年ぶりに、東京特別区・武三交通圏のタクシー事業への新規参入を認め、９社合計304両に免許を与えた」という事実があり、法改正を経ないでの規制・制度運用の実態としての大幅な変更は規制緩和・強化いずれの側でも行われてきた。
　さらに、需給調整とともにやり玉に挙がった総括原価主義についても運賃競争の激化を経た後、平成19年からの運賃改定作業やその後の交政審タクシーＷＧでの論議等を通じて再び「総括原価主義にかわり得るものがない」として相対的に評価する機運が高まっているようにも見える。

では、どうすべきか？
　大幅な規制緩和を経験していない、今から10年以上前の時代での現状認識から導かれた処方箋が本答申だが、その現状認識に基づいてどのように主張しているのか？

　タクシーは、本来、個々の利用者のニーズに対応したきめ細かで多様なサービスを提供することが可能な事業である。近年の景気低迷により厳しい経営状況が続いているが、競争を促進することにより、事業者の創意工夫を発揮させ、サービスの向上と事業の活性化を図っていくことが重要である。
　このため、新規参入や事業の拡大が可能となるよう需給調整規制を廃止し、競争を促進することが必要である。これにより、利用者にとって利用しやすいサービスが提供され、タクシーの利用が促進されることが期待される。
　一方、タクシーにおいても輸送の安全確保は今後とも最重要の課題であり、また、タクシーは、利用者と運転者が１対１となるサービスであること、運賃は最終的には降車の際にしか明らかにならないこと等から、利用者が安心して利用できることが重要である。
　さらに、流し営業中心の大都市や車庫待ち営業中心の地方部等地域によって実情に違いがあること、また、歩合制等を背景に増車に伴う固定費が小さいため事業者の増車意欲が極めて強いといった特性があり、供給過剰になりやすいことに留意する必要がある。
　これらに十分配慮しつつ、需給調整規制廃止後のタクシー制度のあり方について、輸送の安全確保や利用者保護を中心に検討していくことが必要であり、規制の必要性と効果を十分に検討し、有効な規制のあり方を検討することが適当である。
　今後の国の関与については、事業規制は、必要最小限にとどめるものとし、かつ、できる限り明確な基準により執行すること、可能なものは事前規制から事後的チェックへの転換を図っていくことが適当である（�U　タクシーの現況と今後のあり方「２．タクシーの今後のあり方」から）。

　大いに苦情を述べなければならないのは、あたかも免許制の時代、タクシー業界には競争がなかったかのような記述がされている点であろう。大都市部における流し営業主体の地域では他産業でイメージされる競争はいわゆる無線タクシー市場に限定される（チケットによる拾いでの乗り込みもここに含む）。
　例えば東京の場合、高度なニューサービスを標榜した新規参入はほとんどなく、大半は非無線による流し営業一本槍によるものである。運政審やその後の交通政策審議会答申（タクビジョン小委報告）が糾弾してきた古いビジネスモデルによるプレーヤーの増加が大半であるだけでなく、数少ない良質な新規プレーヤーが市場の選択機能によって硬直した古いプレーヤーを退出に追い込むことはまったくなかったことが指摘される。少数の退出事例は後継者難やサイドビジネスの失敗による負債増のためだ。一応、地域による特性の違いや歩合制賃金による事業者の増車意欲旺盛なことなど、市場原理が有効に機能しにくいことを認識していることも窺わせながら、それでも規制緩和しなければならない事情は捨象して「規制緩和後の制度は利用者保護を中心にしたものとし、事前規制から事後チェックへ」との結論に至っている。

運賃問題の発火点としての答申
　タクシー適正化新法の施行と同時に同法附則に基づき道運法の運用見直しにより、全国一律に下限運賃が引き上げられる措置が講じられた。運賃の実質自由化政策は規制緩和の目玉政策であったはずなのだが…。答申の記述では、

　運賃設定は、事業経営上最も基本的な事項であり、できる限り事業者の自主性や創意工夫が尊重される制度とすることが必要である。
　その一方で、タクシーにおいては、事前に利用者の選択が困難な場合が多いことから不当に高い運賃の設定を防止するため運賃の上限を規制することや、特定の旅客に対する不当な差別的取扱いを防止することが適当である。
　また、タクシーにおいては運転者の賃金が基本的に歩合制となっており、競争の激化により運賃のダンピング競争が生じた場合には運転者の労働条件の悪化に直結し、安全で良質なサービスの確保が困難になる可能性がある。このため、運賃の下限を設定したり、発動の要件を明確にした上で事業者の設定した運賃について変更の指示が行える制度とする等の措置を検討することが適当である（�V　需給調整規制の廃止後におけるタクシー制度のあり方　「３．運賃制度のあり方」から）。

　原文の前段は「運賃は事業者の創意工夫に基づく自由化」という原則を謳い、中段で上限規制、下限規制の導入を提言している。また下段では「必要に応じて運賃変更命令も発動があり得る」としている。当時の業界としてはこれらの文言から自動認可運賃の範囲内での競争が最大限のもので「それ以上も、それ以下もない」と誤解した。実際には下限を下回る場合には「個別審査」で制度設計されることとなっており、当時の運輸省側にも個別審査への業界の誤解があることはある程度承知していたものと推察されるが、誤解を解くと紛糾するため、そのままにしておいたようにも見える（今にして思えばという意味だが）。
　過度な運賃競争によるとされる諸問題については、この10年を振り返る限り東京よりも大阪の方がわかりやすい具体例と言えるだろう。自動認可運賃の幅の数＋遠距離割引の組み合わせ、加えて下限割れ運賃などで一時は40数種類あるとも言われていた。タクシー適正化新法の施行と同時に、交政審答申を受けて道運法の運用が見直され、適正化新法の附則による道運法９条の３の読み替えによって、タクシー運賃は再び「適正原価＋適正利潤」そのものへと変化した。その結果、下限割れ運賃採用事業者数は全国的に減少した。大阪では早い段階での低額運賃認可を得た事業者が多かったことから、恒久認可の下限割れ運賃事業者が他地域より相対的に多く、絶対数としてもまだまだ多い方だ。そうした中、運賃競争の激化だけに原因を求めてよいかどうか様々な見方があるが、乗務員の労働条件の悪化については運政審答申でも指摘されていた以上の状況になっており、近年では最低賃金と生活保護水準とがせめぎ合う状況の中で、経営者も歩合制をよりどころに、ただ乗務員にしわ寄せしていればなんとかしのげるという時代ではなくなりつつある。
　「運賃を下げるのは何故か」と問いかけて、素直に考えれば「供給過剰で食べていけないから」「値下げで実車率を上げる必要があったから＝他社の顧客を奪ってでも生き残りを図る必要があったから」ということになろう。完全なる新規需要を創出できるほどに（＝つまりは他の公共交通機関からの乗り換えを促し得るほどに）安い運賃は設定することそのものが（制度的に可能であっても）難しいと考えられる。
　結局、答申前段に盛り込まれた「事業者の創意工夫を尊重する」というくだりで期待を込めたほどには運賃自由化の効果は発揮されなかったと評価しても良いだろう。個別に見れば値下げした事業者の側で実車率が上昇したとか、一定の賃金上昇が見られたということはあっただろうと想像できるが、その後の交政審などで論じられてきたのは地域の公共交通機関としての機能のことであり、個別企業の業績向上とその従業員の賃金上昇という成果があったとしても、それが他のすべての事業者の業績悪化と著しい労働条件低下と引き換えであるなら、公共交通機関の政策論議としては「失敗」の烙印を免れない。また需要創造、顧客創造という例で言えば、特定の需要（顧客層等）の掘り起こしにターゲットを絞った戦略的な割引などはほとんど出現することなく（あるいは追随を生むような新しいビジネスモデルとしての成功例はなく）、ただのべつ幕なしに安い＝消耗戦を闘うための武器としての低額運賃を多数出現させただけでもある。それも市場というものであることには違いないが、答申が予定した最も美しい形での市場原理の機能の仕方は現実のタクシー業界では見られなかったと言えよう。
　この後、第�V部では制度設計の具体的なあり方、方向性を示しているが本稿では詳しく紹介する余裕がない。答申そのものは誰でも入手が可能なものなので、興味がある方は原本をご覧いただきたい。
　こうして改めてチェックしてみると、タクシー事業の規制緩和で市場原理が十分有効に発揮しきれないとするならば、その原因はこうだという具体的なポイントが運政審答申にもすでに記述されている。乗務員の賃金は歩合制であり、増車における固定費負担リスクが少なく事業者に旺盛な増車意欲がみられること、市場の特性として流し営業や駅待ち営業中心の地域では利用者によるタクシーの選択性が低いかほぼ皆無とされていることなどに触れている。

総括がないままに…
　規制緩和がうまくいかないとすれば原因となる要素はこれだろうという点についてはほぼ正しく言い当てているが、それでも失敗した（運輸行政当局は失敗していないと言っているが。また規制緩和推進派も失敗していないと言い、奇妙な一致が見られるが）のは、なぜなのか？　少なくともタクシー適正化新法施行後、自主的な減休車を強く求められ、4.13通達による調査、監査に直面している少なからぬ事業者にとっては、その「総括がないままに」という点こそが大きな障害なのであろう。

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