タクシー適正化・活性化特措法が施行されたとはいえ、道路運送法が改正され、規制緩和に翻弄されたタクシー業界は独占禁止法に無関心であり過ぎたのではないか。その結果としての新潟交通圏への公正取引委員会の立入検査だったのではないだろうか―。そのような問題意識の下、私たちは鵜瀞（うのとろ）恵子・公取委経済取引局長に単独インタビューを行った。鵜瀞局長はカルテルの構成要件や中小企業保護に対する考え方、各省庁の業法との調整、独禁法と行政指導の関係――などについて率直に語ってくれた。（聞き手：三井貴也、5月30日収録）

独占禁止法―企業も消費者もなじみ薄く
――タクシー業界はカルテルを気にしながら減休車に取り組むなど、独占禁止法を意識せざるを得なくなっていたにもかかわらず、真剣には学んでこなかったといえるのではないかと思います。
鵜瀞　一般的に独占禁止法の禁止規定に違反することが頻繁に起きるわけではありませんし、公取委と接する場面もそうあるものでもありません。ですから、公取委および独禁法に対するイメージは湧きにくいでしょうね。しかも、カルテルによる違反行為を見つけ、排除措置を採ると、そのメリットは消費者に生じます。それは、広く不特定多数に生じる便益なのであって、特定の層への利益ではありません。企業、消費者双方にとってなじみにくい法律なのです。できるだけ独禁法に親しんでもらおうと、消費者向けに独禁法を解説した動画を作ったり、「どっきん」というアニメのキャラクターを作成したり、小・中・高校の社会科の時間を１コマいただき、職員を派遣して「独占禁止法教室」を開いたりしています。

課徴金も懲役刑も引き上げてカルテルと対峙
――独禁法は平成17年、21年と相次いで改正され、カルテルに対する扱いもより厳しく、罰則も厳格化されてきましたが、この背景は？
鵜瀞　独禁法は昭和22年に制定されましたが、そのときから「不当な取引制限の禁止」という禁止規定それ自体はありました。しかし、その実効性が確保されていたかというと、「排除＝違反行為をやめさせること」しかできませんでした。
　このため、オイルショックの頃には値上げカルテルが次々に行われました。見つからなければ儲けもの、仮に見つかったとしてもやめるだけでいいのですから「やり得」になっていたのです。このようにカルテルが跡を絶たない事態に対処するために、昭和52年に課徴金制度が導入されました。違反行為期間中の対象商品の売上高の1.5％の額です。その後、平成３年の独占禁止法改正により、算定率は原則６％に引き上げられました。
　しかし、それでも違反行為はなくなりません。特に平成に入ってからの違反行為として入札談合が数多くなりました。
　そこで課徴金制度による抑止力を一層高める必要があるとして、平成17年の独占禁止法改正により算定率が10％（中小企業は４％）に引き上げられました。のみならず、課徴金の適用対象違反行為がカルテルと談合だけでなく「私的独占」にも広げられるとともに、カルテルや談合を自社が行っていると情報提供してきた事業者に対し、課徴金を最大で全額免除する課徴金減免制度も導入されました。
　平成21年の独占禁止法改正も抑止力強化が目的であり、課徴金適用対象違反行為がさらに広げられ、また、カルテルを主導した事業者には課徴金額を５割増しにするなどの改正が行われました。カルテルを主導し、さらに繰り返し行った事業者については「５割増＋５割増」で課徴金額は２倍の20％という高額なものになってしまうのです。
　平成21年改正においては、カルテル等の違反行為を行った者に対する罰則についても「３年以下の懲役」であったところを「５年以下」に引き上げられました。カルテルは事業者の違反行為ですが、必ず自然人が関わって行われるのですから、実行行為者に対する懲役刑を引き上げ、抑止力の強化を図ったわけです。

カルテルとの闘いは永久に続く
　カルテル・談合に対する措置をこのように強化してもなお、違反行為が跡を絶ちません。カルテルを抑止することは日本だけでなく欧米においても、大きな政策課題になっています。どうすればいいか、と言えばカルテルを行っても得をしないようにするしかありません。
――日本の独禁法も改正を繰り返し、欧米諸国に比べて引けを取らないカルテル抑止力を持つに至ったと…。
鵜瀞　いえ、カルテルや談合に対する金銭的な不利益の額という面では、欧米に比べ日本の課徴金制度は見劣りがします。ＥＵの制裁金の場合、「違反行為者の全世界の売上高の10％を上限とする」となっていますが、日本の場合は「違反行為対象期間中の当該商品又は役務の売上高の10％」ですから分母の規模が違います。実際に科された制裁金の金額もＥＵの違反事件では１社５億ユーロなどと桁違いに高額ですし、米国では刑事訴追されて罰金が科されていますが、これも同様に高額です。
　カルテルや談合がなくならないのは、そのことによる旨みが大きい、つまり競争制限することによって得られる利益が巨額だということなのでしょう。したがって、こういう闘いは永久に続くと思っています。

「中小企業保護」では経済活動の基本ルールを定められぬ
――ただ、日本の場合、中小企業が多いため業界内で値崩れを防止したりする行為は、水面下では少なからず行われているのではないかと思うのですが、そこに独禁法を厳格に適用すれば違反となり、課徴金を払えずに倒産ということもあり得ると思います。「中小企業保護」「労働者保護」の観点からの考慮も必要だと思うのですが、いかがでしょうか。
鵜瀞　企業が創意工夫してライバルより安い値段をつけて顧客を獲得しようとしたり、今までより良い性能の商品を作り出して新しい需要を開拓したりするのに競争は不可欠です。「中小企業保護」とおっしゃいますが、日本は大部分が中小企業なので、中小企業を特別扱いをしてしまうと経済活動の基本のルールを定めることができなくなります。
　競争によってより良いモノができたり、今までより効率的な生産ができるようになって、そのメリットが広く国民全般に行き渡るのが大切なことではないでしょうか。特定の中小企業を保護するのではなく、競争を促進することによって経済成長し、雇用水準が保てるというメリットが国民全体に行き渡ることを重視したいですね。
　万が一、もしある業界でカルテルが認められるということになれば、そのデメリットは消費者やユーザーが負うわけですね。それで本当に良いのか―そういう風に考えるべきだと思います。

今、カルテルの「お目こぼし」を口にする人はいない
――実際、カルテルなどの調査をしていて、当事者から「何とかしてくれ」と陳情されることはないのですか。
鵜瀞　昭和の時代であれば「談合やって何が悪い」「談合は必要悪」という議論もありましたが、今はそんなことを言う人はいません。カルテルについても、今は、「お目こぼしをしてほしい」と言ってくる人はいません。
　時代が変わり、独禁法や競争の意義について国民一般の意識が変わってきたということなのでしょう。そのことを実感するのは政府規制制度の問題です。
　少なからぬ業界で、業法によって参入規制や価格規制が行われてきましたが、時代に合わなくなり、見直しが進んできています。制度が変われば事業活動のあり方もどんどん変わっていきます。タクシー業界についても「同一地域・同一運賃」という業法の運用が見直され、また、何年も議論した結果、道路運送法が改正され、需給調整規制が撤廃されました。これは業界にとって大きな制度変化だったと思います。新しい事業活動のルールに業界が適応していくのに時間はかかると思いますが、事業活動の自由、創意工夫、利用者の利便についての考え方が変わってきたということだと思います、それも良い方向に。
需給調整ルール撤廃――運輸省は大きく考え方を変えた
――ただ、タクシー業界の場合、需給調整規制を撤廃し、乗務員の労働条件の悪化など副作用も少なからず出てきため、タクシー適正化・活性化特別措置法により、改めて新規参入などに規制をかけているのが現状なのですが、公取委としては競争政策の行き方は変わらないということですか。
鵜瀞　私たちは長年にわたり政府規制制度の見直しに取り組んできましたので、当時の運輸省が「需給調整ルールは撤廃をするのだ」と大きく考え方を変え、それにより、効率的に運営できる事業者が業界に参入しやすくなったことは重要なことだと思っています。そういう基本的な理解は現在も変わりません。
　当時の道路運送法改正の趣旨は、できるだけ事業者の事業活動を活発にし、利用者利便に資することだと思います。もちろん安全規制や一定の消費者保護は必要ですが、事業活動を自由にした方が業界の発展になるとお考えになったのでしょうから、そういう趣旨をできるだけ活かせたらと思います。
　公正取引委員会としては、業法において「この範囲で、こういうふうに競争させよう」という制度があるのなら、その枠内で競争が適切に確保されるように注視し、独禁法に違反する行為があれば対処していくということです。

価格を口にしなくても「黙示の合意」でカルテルを認定
――基本的な質問ですが、どこまでであればカルテルにならず、どこからが違法なのでしょう。同じ業界でいつも顔を合わせていれば、たとえば「１リットル50円値上げ」と口に出して言わなくても、内容が伝わることもあり得ると思われますが、こういったケースは？
鵜瀞　独禁法には「不当な取引制限」という禁止規定があり、構成要件として、複数の事業者が共同して行う「共同性」、事業活動を互いに拘束する「相互拘束」、さらに市場に対する効果として「一定の取引分野における競争を実質的に制限すること」―の３つがあります。
　「共同性」というのは「集まって話し合う」のが一つの典型なのですが、このとき「黙示の合意」といって、「話し合って決めた」のではないけれど「相互に意思を連絡する」ことにより「共同性の要件を満たしている」と認定されることがあります。といって、ずっと黙っているわけではありません。「来月から10％値上げしよう」とは言いませんが、「このところ採算厳しいね」とか「前に値上げしてからずいぶん経ったね」と言い、そこでお互いに言いたいことが伝わるというような事実があるときです。
　私たちは話し合いの現場にいるわけではありませんので、どこまで証拠を押さえられるかにかかってくるわけですが、価格を決定すること自体を口に出さなくても、事前に価格について話し合い、その後、同じような値上げ行動に出たという事実があれば、カルテルがあったと認定できることになっています。
――そこへいくと、タクシー業界は事業者団体が「同一地域・同一運賃」を政策目標としてはっきり掲げていますので「黙示」も「明示」もなく、合意形成がやりやすい業界なのかなと・・・。
鵜瀞　「規制されていた産業の規制緩和後の競争はいかにあるべきか」ということは、大きな課題でしょうね。新しい世界ですから。

競争政策の考え方が業法に採用される大変化
――各省庁が業法でもって所管する業界を監督、育成していることを考えますと、そこに独禁法の網がかけられるのを疎ましく感じる側面もあるのではないかと思われますが、他省庁とはどのように政策調整がなされてきたのでしょうか。
鵜瀞　私が公取委に入って30数年が経ちますが、その間に他省庁との関係は大きく変わりました。それには二つの側面があります。一つは各省庁が所管する業法の中に競争政策の考え方が入ってくるようになったことです。
　以前は各省が参入をきっちり規制し、参入を自由にしていないのだから価格の統制は必要、という業法がたくさんありました。しかし、できるだけ事業者の創意工夫、市場の圧力、ユーザーの利便をどんどん取り込んでいく方向で業法が見直されてきています。運輸業以外にも電力、大規模小売業、金融など多くの事業分野で規制改革が進められています。電気通信のように民営化と組み合わせた自由化分野もあります。今では、業法の「目的」として「公正かつ自由な競争の維持促進」などと書いてあったりするのです。

適正化・活性化特措法と独禁法の規定は何も矛盾しない
――ただ、タクシー業界の場合は平成14年に道路運送法を改正し規制緩和しましたが、それに上書きするかのように適正化・活性化特別措置法が施行され、特定地域では免許制に戻ったかのような運用がされています。同法と独禁法とは相容れない関係にあるのではないでしょうか。
鵜瀞　事業所管官庁との関係が変化したもう一つの側面は、独占禁止法により競争制限的行為を規制することについての理解が深まったことです。「業界の行為は業法で取り締まればいい」というのではなく競争を確保すべき部分は独占禁止法を適用していくということです。
　たとえば、大口電力の取引が自由化された電気事業法の場合、自由化前は業界のすべてを電気事業法で規制していましたが、自由化後は自由化された部分は独禁法が適用されることになります。適用範囲は分野ごとに分かれている場合もあれば、業法による規制対象と重なり合うところもあります。参入は許可制、料金は認可制だとすると、なかなか競争の余地がないので独禁法上違法な競争制限行為は起きにくいのですが、自由化されると自由化される分だけ独禁法の適用領域が広がっていくというイメージです。
　それで電力自由化の際に「電気事業法ないし独占禁止法のどちらかが適用されます」ということで、所管官庁である資源エネルギー庁と公正取引委員会の連名でガイドラインを出しました。「競争が適切に行われるにはどういうことが望まれるか」「何をしてはならないか」が書かれています。他の業界も同様に、業法による規制が厳しい場合と緩い場合とで独禁法の適用領域が変わってきます。それは相互補完的なものです。私たちが規制緩和を熱心に進めているのも「業法であれこれ事前チェックする代わりに、独禁法で事後規制すれば足りる」という分野があるからです。
　ただ、こうしたことについて事業者の感覚がなかなか追いつけない面はあると思います。事業者にしてみれば、これまでは監督官庁だけを見ていれば済んでいたのに、業法による規制が緩和され、業法によって見えなくなっていたものが現れて、そこに独禁法が適用され、新しい事業活動のルールになっていく…それになじむのには時間がかかるのだろうと思います。
――全国一律で規制緩和されていれば独禁法の適用領域の広がりとして捉えられるでしょうが、適正化・活性化特措法のように、全国ではなく指定された特定地域に限って免許制時代のような運用がなされる場合であっても同様の解釈であると？
鵜瀞　それは特措法と独禁法との調整にかかる部分ですが、独禁法の規定と別に矛盾するものではないと思います。競争可能な領域があるとすれば、そこでの競争を適切に確保するという考え方です。

７割ルールの是非、特段意見を申し上げることはない
――では運賃改定時の「７割ルール」についてはいかがですか。
鵜瀞　運賃改定を個別に認可するのであれば別ですが、大量に処理せざるを得ないこととの関係から「幅運賃・自動認可方式」という方法が採られ、値上げをリーズナブルなものとするには、「業界の皆さんのコストが上昇しているのかどうかチェックしたい」ということで、７割ルールが存在するのだろうと想像します。
　公正取引委員会としては認可制度の有無の方がよほど大きな話であり、認可に当たってどういう計算方式でやるかは、主務官庁としての様々なご都合を踏まえて決まっているのだろうと思います。「７割ルール」があるために全国でカルテルが多発しているという事態でもない限り、７割ルールの是非について、特段意見を申し上げることはないと思います。

行政指導に誘発された行為も独禁法違反に
　行政庁の行為と事業者の独占禁止法違反行為との関係については、それぞれに分けて考える必要があります。行政庁の行為により独禁法違反行為が引き起こされた場合には、そのような行政庁の行為も問題ですが、違反行為は違反行為です。石油カルテル刑事事件判決の考え方で言いますと、「事業者は行政指導に従ったつもりだったのかもしれないが、行政指導で『カルテルしろ』とは言われていないではないか」ということで、行政指導と独禁法を切断して考えています。つまり、事業者の行為として、行政指導で「○○しなさい」と言われた以上のことをしていたら問題になるということです。
　公正取引委員会では、石油カルテル刑事事件の判決が出たあとに、「行政指導に関する独占禁止法上の考え方」をまとめました。石油連盟の生産調整行為と石油元売会社の価格カルテルの二つの事件があって、どちらも行政指導が問題となったのですが、前者は昭和55年の高裁判決で「通産省（当時）の行政指導を信じて行った行為であり、違法性の認識がない」として無罪になりました。後者は「行政指導はあったが、行った行為は行政指導以上のことだった」「行政指導に従い、これに協力して行われたものであるとはいえない」ということで有罪になりました。
　これらはいずれも刑事事件ですので刑罰を科すかどうかが判断されたものです。他方、私たち行政庁がカルテルの有無を調べるときには「違法性の認識」などは考慮に入れません。
　「行政指導に関する独占禁止法上の考え方」においては、まず、行政指導により競争が制限されるとしたら、その行政指導自体が問題だとしています。独占禁止法違反を誘発するような行政指導はしないでほしい、ということです。さらに、事業者の行為も事業者団体の行為も、たとえ行政指導に誘発された行為だったとしても独禁法の適用を受ける、ということを明らかにしています。
「悪質かつ重大」、「反復」は刑事告発の対象に
――無罪になった石油連盟の生産調整行為ですが、独禁法上は違反であり公取委として処分したが、刑事事件に関しては無罪になって終わったということですね。
鵜瀞　そうです。独禁法違反かどうかということと、刑事事件として有罪か無罪かは別です。刑事の場合は「自然人として倫理的に非難し得るかどうか」が重要なチェックポイントになりますので、そこが行政処分とは異なる点です。ともあれ、独禁法違反ではあったのです、「犯罪」にはならなかっただけで…。
――どういう基準で刑事告発されたり、されなかったりするのでしょう。
鵜瀞　それについても、公取委として方針（「独占禁止法違反に対する刑事告発及び犯則事件の調査に関する公正取引委員会の方針」）を出しているのですが、一つが「国民生活に広範な影響を及ぼすと考えられる悪質かつ重大な事案」、もう一つが「違反行為を反復して行っている事案」―の２つです。平成２年に告発方針を発表して以降、10件以上のカルテル・談合について告発をしており、すべて有罪判決が出ています。実はまだ実刑判決はないのですが、そのうち実刑判決が下されるようになるのではないかと思います。

競争こそが成長をもたらし、雇用水準を確保する
――先にカルテル違反を摘発することによる消費者メリットのお話がありました。裏を返せば消費者も生産者だと思うのですが、だとすれば生産者保護にも一理あると思われませんか。
鵜瀞　一つは成長機会を何に求めるかということです。生産者保護ではなく、競争することにより事業者の効率化の努力が促され、創意工夫により新しい商品を開発したりすることによって成長機会が得られるのではないでしょうか。今ある秩序を守るだけでは成長できないということです。「雇用が守られての消費だろう」という言い方は分かりやすいのですが、今雇用されている人を守るというだけでなく、今後就職する若者や転職する人を含めて雇用水準を確保するにはどういう手段が最善なのか考えなければなりません。
　もう一つは、「国を閉ざすことができるのか」ということです。関税が下がり、モノの流入は止められません。日本はこれまで輸出で成長してきた面があり今後、少子高齢化で日本の国内需要が縮小していかざるを得ないことも併せて考えると、海外との競争は重視していかなければいけないのではないでしょうか。
――本日は有り難うございました。
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